Президентът Румен Радев подписа днес указ за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за допълнение на Закона за съдебната власт, приет на 21 юли 2023 г., с който се променя системата за случаен подбор на съдия по механизма за разследване на главния прокурор и се постановява допълнителен 6-месечен срок за избор на нов състав на Висшия съдебен съвет.
Той подчертава в мотивите си, че този закон не допринася за трайни и ефективни реформи в правосъдната система и това има пряко отношение към борбата срещу беззаконието и безнаказаността. Напротив, внасяйки съществени изменения в току-що приетия механизъм за определяне на специален прокурор, той е приет в ущърб на принципите на предвидимост и стабилност на нормотворческия процес. Законовата регламентация на нов срок за избор на членове на Висшия съдебен съвет накърнява принципа на мандатност като базисно правило за конституирането и функционирането на органите на публичната власт.
Според него първата процедура по определяне на съдия, който да изпълнява функциите на прокурор, не е приключила с назначение във Върховна касационна прокуратура и оспореният закон не дава ясен отговор доколко въвеждането на нова система за подбор няма да забави допълнително този процес. По думите му това е отстъпление от реализираните ангажименти, които бяха позитивно оценени от Европейската комисия в последния й Годишен доклад относно върховенството на закона.
В прессъобщението на Президентството се казва още, че връщането за ново обсъждане на този закон държавният глава дава възможност на народните представители да не допуснат възпрепятстването за дълъг период от време на конкретното приложение на новосъздадения механизъм за разследване на главния прокурор и неговите заместници.
М О Т И В И
ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ДОПЪЛНЕНИЕ НА ЗАКОНА ЗА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ, ПРИЕТ ОТ 49-ОТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 21 ЮЛИ 2023 Г.
Уважаеми народни представители,
Със Закона за допълнение на Закона за съдебната власт (ЗД на ЗСВ) се създава нова „система за електронен случаен избор“ специално за определяне на съдия по механизма, приет със Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (обн., ДВ, бр. 48 от 2023 г.) и се постановява допълнителен 6-месечен срок за започване на процедура по избор на членове на Висшия съдебен съвет, като се прекратяват и вече произведените избори на т.нар. „професионална квота“. Приетият на 21 юли 2023 г. закон нарушава принципите за предвидимост и стабилност на нормотворческия процес, внасяйки съществено изменение в току-що приетия механизъм за определяне на ad hoc прокурор по разследванията срещу главния прокурор и неговите заместници, без нищо да показва подобна необходимост. Освен това със закона се накърнява принципът на мандатността като базисно правило за конституирането и функционирането на органи на публичната власт (Решение на Конституционния съд № 13 от 2010 г. по к.д. № 12 от 2010 г.), като се определя допълнителен половингодишен срок за изпълнение на конституционното задължение за своевременен избор на нов състав на Висшия съдебен съвет. Наред с това – практически във всеки един от общо трите параграфа, които го съставляват, законът съдържа неясноти, излишни разпоредби и вътрешни противоречия, създаващи риск за нееднозначни тълкувания и правна несигурност, което нарушава принципа за правовата държава, заложен в чл. 4 от Конституцията на Република България.
На 5 юли 2023 г. Европейската комисия публикува годишния си доклад относно върховенството на закона. В частта, посветена на България, е отбелязано: „Народното събрание прие закон, като част от ангажиментите в областта на върховенството на закона съгласно плана за възстановяване и устойчивост, с който се създава механизъм за ефективна отчетност и наказателна отговорност на главния прокурор и неговите заместници…. Този закон е в отговор на дългогодишните опасения, изразени в предишни доклади относно върховенството на закона и отговаря на последния специален ангажимент, поет от България в рамките на Механизма за проверка и сътрудничество“. Става дума за Закона за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (ЗИД на НПК), въз основа на който на 7 юли 2023 г., чрез специално изграден модул в Единната информационна система на съдилищата (ЕИСС) и в присъствието на представители на медии, на случаен принцип е определен съдия, който да бъде назначен като прокурор във Върховна касационна прокуратура (ВКП), за да проведе разследване по първата преписка, образувана по новия ред. В същия ден от група народни представители са внесени и оспорените допълнения в Закона за съдебната власт, които ще създадат затруднения и неоправдано забавяне в правоприлагането. Преразглеждането на този закон в съответствие с чл. 101, ал. 1 от Конституцията е възможност за народните представители да не допуснат възпрепятстването за дълъг период от време на новосъздадения механизъм за разследване на главния прокурор и на неговите заместници с всички негативни последствия във вътрешен и международен план, които биха произтекли от това.
1. Създаване на нова система за разпределение и случаен подбор за определяне на съдия, който да бъде назначен за прокурор по разследване на главния прокурор и неговите заместници
Съгласно ЗИД на НПК (обн., ДВ, бр. 48 от 2023 г.) действащата система за случайно разпределение в съдилищата стана приложима и при определянето на случаен принцип на съдия, който да бъде назначен за прокурор във Върховната касационна прокуратура и който да изпълнява функциите на прокурор за разследване на престъпления, извършени от главния прокурор или от негов заместник. От съдържанието на § 1 и § 3, т. 1, буква „б“ от приетия на 21 юли 2023 г. ЗД на ЗСВ става ясно, че законодателят въвежда две отделни системи за случайно разпределение – едната по чл. 9 ЗСВ, която и в момента се прилага за разпределението на делата и преписките в органите на съдебната власт на принципа на случайния подбор, и другата – по чл. 112, ал. 6 ЗСВ – за разпределението на преписките в случаите по чл. 411а НПК, т.е. при разследване на престъпления, извършени от главния прокурор или от негов заместник.
Необходимостта от това нововъведение не е писмено мотивирана от вносителите на законопроекта.
Изключването на Единната информационна система на съдилищата от прилагането на механизма е изключително обезпокоително. Чрез тази система всекидневно се разпределят всички дела и преписки в органите на съдебната власт. Нейното правилно и сигурно функциониране е гарант за правото на българските граждани на справедлив процес, част от което е правото им на независим и безпристрастен съд (чл. 6, пар. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, както и практиката на ЕСПЧ в тази връзка , напр. Findlay v. the United Kingdom, (25 февруари 1997) 24 EHRR 221 § 73; Incal v. Turkey, (9 юни 1998) 28 EHRR 449 § 65; McGonnell v. the United Kingdom, жалба no. 28488/95, (2000) 30 EHRR 289).
Въвеждането с § 3, т. 2, буква „б“ на изрично изискване за новата система да не позволява на „лица с достъп до системата да влияят на случайния подбор“ води към извода, че според вносителите това условие не важи по отношение на общата система (ЕИСС). Подобно разбиране е несъвместимо със Закона за съдебната власт, чл. 9 от който постановява, че разпределението на делата и преписките в органите на съдебната власт се извършва на принципа на случайния подбор, а в действащия чл. 360б се уточнява, че случайността на разпределението трябва да може да бъде публично доказана с криптографски средства, определени с наредба на министъра на правосъдието, съгласувано с министъра на електронното управление.
Поставяйки под съмнение прилагането на принципа на случаен подбор по отношение на всички дела в общите съдилища, оспорената разпоредба на ЗД на ЗСВ уронва общественото доверие в почтеността и безпристрастността на правосъдието. Още повече че с регламентирането на нова, специална система за разпределение на дела, различна от общата, е налице неравно третиране на сходен случай от законодателя, което води до нарушение на равенството, заложено в чл. 6 от Конституцията на Република България.
Липсата на необходимост от въвеждане на изцяло нова система автоматично прави неоправдано забавянето, което неминуемо ще настъпи след влизането в сила на закона. Това е така поради допълнителния срок, предвиден в § 3, т. 1, буква „б“ от приетия закон, за привеждане на действащите системи за случайно разпределение в съответствие с наредбата, която министърът на правосъдието, съгласувано с министъра на електронното управление, издава по силата на чл. 360б, ал. 6 ЗСВ, въпреки че това задължение – да се издаде наредба, с която да може да бъде публично доказана случайността на разпределението при системи за случайно разпределение по чл. 9 ЗСВ, е вече установено с влезлия в сила ЗИД НПК (обн., ДВ, бр. 48 от 2023 г.). Предвиждат се до 6 месеца за издаване на посочената наредба и още до 6 месеца за привеждане на системите в съответствие с нея. По този начин след влизането в сила на закона избор на съдия, който да осъществява функциите на прокурор за разследване на главния прокурор или на негов заместник по новопостъпили преписки, ще може да бъде осъществен в срок до една година вместо незабавно.
В същото време, доколкото първата процедура по определяне на съдия, който да изпълнява функциите на прокурор по разследването не е приключила с неговото назначение във ВКП, законът не дава ясен отговор дали влизането в сила на новите разпоредби ще изисква повторно провеждане на случайния подбор и съответно изчакване на въвеждането на новата система. Отношението на прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет към назначаването на ad hoc прокурор не позволява да се изключи подобен прочит на закона от органа по неговото прилагане. Налице е неяснота и непредвидимост, което е отклонение от принципа на правовата държава (чл. 4 от Конституцията на Република България).
2. Удължаване срока за избор на членове на Висшия съдебен съвет
С § 2 от ЗД на ЗСВ се прекратяват всички висящи и неприключили с встъпване процедури по избор на членове на Висшия съдебен съвет (ал. 1) и се постановява срок от 6 месеца от влизането в сила на закона, в който да започне процедурата по избор на нов състав на Висшия съдебен съвет (ал. 2, изр. първо).
Тази разпоредба възпроизвежда почти дословно отменения с § 3, т. 3 от същия закон § 41 от ЗИД на НПК (обн., ДВ, бр. 48 от 2023 г.). Естествено възниква въпросът защо законодателят с един и същ свой акт отменя дадена разпоредба и приема същата по смисъл и почти идентична по съдържание. Различията между новоприетия и отменения текст (допълнение на ал. 1 с думите „неприключили с акт за встъпване“ и замяната в ал. 2, изр. първо на цифрата „3“ с цифрата „6“) не предполагат такъв законодателен подход, който има две преки негативни последствия.
Първото е свързано с възпрепятстване на Конституционния съд да се произнесе по конституционосъобразността на отменения § 41 ЗИД на НПК (обн., ДВ, бр. 48 от 2023 г.), за което е надлежно сезиран по к.д. № 10/2023 г., като искането за това е допуснато за разглеждане по същество с Определение от 27 юни 2023 г.
Второто е относимо към неизпълнението от страна на Народното събрание на конституционното му задължение да избере единадесет члена на Висшия съдебен съвет (чл. 130, ал. 3 КРБ). Мандатът на изборните членове на ВСС (чл. 130, ал. 4 КРБ) е пет години и изтече на 3 октомври 2022 г. С отмяната на § 41 ЗИД на НПК (ДВ, бр. 48 от 2023 г.) и замяната му с § 2 от приетия закон Народното събрание премина от неизпълнение чрез бездействие, неосъществявайки своевременно своите правомощия, към законова регламентация на тази конституционно нетърпима ситуация. Тоест, порокът не само не е преодолян, но е затвърден. Законодателят предвижда нов срок – този път от шест месеца, който да започне да тече след влизането в сила на новата разпоредба. Подобно фактическо удължаване на мандата на действащия ВСС чрез закон очевидно няма конституционно оправдание. Никакви аргументи по целесъобразност и съобразяване с политическата конюнктура не биха могли да оправдаят подобен законодателен подход. Още повече че той се явява юридически безсмислен, тъй като дори без тази разпоредба и с оглед на практиката на Конституционния съд (Решение № 12/2022 г. по к.д. № 7/2022 г. и Определение № 7/2023 г. по к.д. № 9/2023 г.), Висшият съдебен съвет ще продължи да осъществява правомощията си дотогава, докогато Народното събрание и органите на съдебната власт осъществяват своите по отношение на избора на нови членове.
И останалите, необсъдени дотук текстове от закона, съдържат излишни и недостатъчно прецизни разпоредби.
В § 1 допълнението в чл. 360б, ал. 5 и 6 ЗСВ създава неяснота, доколкото то се отнася само до системата за случайно разпределение по чл. 112, ал. 6 ЗСВ, а чл. 360б е приложим не само за определяне на съдията, който да изпълнява функциите на първия ad hoc прокурор, а и за този по чл. 173а, ал. 4 ЗСВ, т.е. вторият ad hoc прокурор. В същото време в § 3, т. 2, буква „б“ относно новата ал. 2 на § 40 вече се предвижда „изборът по чл. 173а ЗСВ“, т.е. и на двамата съдии за ad hoc прокурори, да се осъществява чрез отделна система за случаен избор.
В § 2, освен вече изтъкнатият принципен порок, се съдържа и излишният текст на изречение второ на ал. 2. То изрично предвижда участието на ad hoc прокурорите в общото събрание на прокурорите по чл. 29а, ал. 2 ЗСВ, въпреки че това участие произтича пряко от придобитата от тях длъжност на „прокурор във ВКП“, съответно на „заместник-главен прокурор“.
В § 3, по отношение на промените в § 40, новата ал. 1, добавеното второ изречение се явява ненужно. И без подобен текст съдии, които писмено са изразили своето съгласие за включването в списъка по чл. 112, ал. 6 ЗСВ, могат да го оттеглят или обратно – съдии, които към момента на влизането в сила на въпросната норма не са подали такова, впоследствие могат да го направят. Съставянето на списъка не е обвързано със срок в закона, за да се твърди, че той не подлежи на промяна в едната или другата посока.
Уважаеми народни представители,
Приетият на 21 юли 2023 г. закон не допринася за утвърждаване на устрема за провеждане на трайни и ефективни реформи в областта на върховенството на закона, който България демонстрира през последната година и който бе обективно оценен от Европейската комисия. Множеството съществени и технически пороци на закона са в състояние до попречат на бързото и ефективно прилагане на механизма за разследване на главния прокурор или на неговите заместници. Поради голямото значение на тази реформа и като се ръководя от изложените мотиви, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за допълнение на Закона за съдебната власт, приет от 49-ото народно събрание на 21 юли 2023 г., като го оспорвам в цялост.
РУМЕН РАДЕВ
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
