С преподавателя по конституционно право доц. Наталия КИCEЛОВА разговаря Анна Заркова
– Доцент Киселова, уникална участ имаха депутатите в закритото неотдавна наше 44 –то Народно събрание – да работят под карантина, дистанционно и с маски. Това даде ли някакво съществено отражение върху дейността им, според Вас?
– Пандемията се отрази на всички човешки дейности. И не само у нас. Свързаното с нея носене на маски не е непосилно. И е редно да се дава добър пример на гражданите от страна на публичните личности. Същото се отнася и за отношението към ваксините. Поставянето под карантина е изпитание за всеки човек и семейството му. Работата от дистанция също сериозно навлезе в живота на повечето от нас. С решение №2 от 2021 г. Конституционният съд се произнесе, че „дистанционното“ участие на народни представители е „присъствие” по смисъла на Конституцията. Моето лично мнение е обаче, че за да „ присъстват” депутатите, те трябва да участват пълноценно в работата на Народното събрание – отвъд появата на образа им на екран. Народните представители не са в Народното събрание, за да „правят“ кворума и да гласуват мълчаливо, а за да дебатират и най-вече, за да участват в заседанията на парламентарните комисии. По временните правила те участваха при откриване на заседанието за достигане на необходимия кворум и при ключови гласувания за подкрепа на мнозинството. Но те нито направиха усилие да се изказват по същество, нито участваха в заседания на комисиите, нито поставяха въпроси, нито отправяха питания. Оставам настрана въпроса кой друг национален парламент прибегна до дистанционно участие. Но ви питам: в чия полза е възможността да се участва в пленарни заседания дистанционно?
– Ами ползата не е ли обща – за здравето на депутатите, на семействата им, на познатите им и на тези, които са ги пратили в парламента да ги представляват?
– На пpъв пoглeд пoлзaтa от решението за дистанционно гласуване в Народното събрание e гoлямa – зa нapoднитe пpeдcтaвитeли, cpeщнaли ce c виpyca, зa пapлaмeнтapнoтo мнoзинcтвo, зa oбщecтвeнoтo здpaвe. Но, според мен, тя е в пoлзa caмo нa мнoзинcтвoтo, което днec e eднo, а yтpe мoжe дa e дpyгo. На пръв поглед въпросното рeшeниe e вpeмeннo и c paзпycĸaнeтo нa 44-тo Hapoднo cъбpaниe щe oтпaднe. Ha пpaĸтиĸa oбaчe тo oтвapя възмoжнocттa зa бъдeщи пoдoбни aнтипapлaмeнтapни пpaĸтиĸи, пpи ĸoитo депутатите щe бъдaт cвeдeни дo мaшинĸи зa глacyвaнe. А то и ceгa битyвa тaĸoвa мнeниe зa тяx, yви!
– Освен това – да работи под карантина – на парламента, ръководен от г-жа Караянчева, му се падна още нещо необичайно – да заседава в две различни сгради. Първо в старата – строена след Освобождението на място, на което имало по-рано турски гробища, казват, а после в новата – в ремонтирания бивш Партиен дом. Вие забелязахте ли някаква промяна в работата на депутатите, след като станаха новодомци?
– Аз лично смятам, че ръководството на 44-то Народно събрание сбърка с преместването на пленарните заседания в бившия Партиен дом. Развалена беше една голяма зала, която се ползваше за културни събития по-рано. Тепърва ще се ремонтира съществена част от етажите. И тъй като сградата не е готова да поеме изцяло дейността на Народното събрание, аз няма да се учудя, ако отново има преместване – не само на някои от комисиите, но и на пленарните заседания. Ако ме питате защо избързаха да се преместят, въпреки че сградата не е изцяло ремонтирана, аз мога да предположа, че го направиха и за да бъдат отделени депутатите от щъкащите журналисти, които задават неудобни въпроси, например.
– Вие каква най-кратка характеристика бихте дала на основната дейност на бившето вече Народно събрание – законодателната?
– Законодателната дейност на 44-то Народно събрание е с притеснителна динамика и без претенции за качество. Например, в сферата на отбраната и националната сигурност за 4 години това Народно събрание промени 13 пъти Закона за отбраната и въоръжените сили, т.е. по 3-4 пъти на година. Ремонтирани бяха: 7 пъти Закона за военното разузнаване, 4 пъти Закона за военноинвалидите и военнопострадалите, 3 пъти Закона за резерва на въоръжените сили и 2 пъти Закона за военната полиция.
– Нискокачествени закони се произвеждаха ударно и в предишните две-три народни събрания, ако не греша. Вие като конституционалист забелязахте ли някаква промяна в производствения процес на 44-то Народно събрание?
– В 44-я парламент имаше съществена промяна в утвърденото разбиране, че правителството внася основната част от законопроектите. По официални данни на Националния център за парламентарни изследвания към Народното събрание 38,1 % от проектите са внесени от правителството, а 61,9 % – от народни представители. Това е една от причините за същественото понижаване на качеството на приетото законодателство. Пак по официални данни, в 43-то Народно събрание 35 % от предлаганите законодателни инициативи са предвиждали промени в други закони, а в 10-те сесии, за които има данни за 44-я парламент, те са вече 37 %. Няма статистика за внасяните между първо и второ четене предложения в Преходните и заключителните разпоредби и с колко е нараснал този процент.
– Различни наблюдатели съобщават, че законопроектите на тема правосъдие, внесени в 44-ия парламент, са били най-много. И подчертават, че въпреки това или заради това усещането за липса на правосъдие и справедливост в обществото остава. Вашият коментар?
– Темата за правосъдието, респективно за правосъдната реформа, ще бъде една от водещите и в следващия 45-ти парламент. Усещането за липса на справедливост го има, защото правоприлагащите схващат правосъдието като възможно най-тежкото наказание, а обществото иска навременно правосъдие. За това усещане спомагат и медиите. Не трябва да допускаме медийни осъдителни присъди преди внасяне на обвинителния акт в съда.
– А законодателството по другите теми – финанси, социална политика, икономика? Подскажете ни нещо, с което то може да ни натъжи или да ни зарадва?
– Скритите и явните приоритети в законодателната дейност на 44-тото Народно събрание тепърва ще бъдат преоценявани. Тъжно ще е, ако и занапред се законодателства по този начин – на парче, на инат, късогледо и без мисъл за последиците. Ветата на президента повдигат частично завесата за приетите закони. Може ли обаче всеки закон да бъде подлаган на последващ преглед в Конституционния съд?
– Сигурно може, но би било парадоксално.
– Нали затова има правила в Закона за нормативните актове? Нормотворчеството следва да бъде поставено на научни основи. Със Съвет по законодателството, с годишни законодателни програми по министерства, със задължителна предварителна оценка на въздействието за всички законопроекти, с парламентарна дисциплина – за да се прекрати практиката за подпъхване на преходни и заключителни разпоредби в последния момент.
– Ами промените в Изборния кодекс? Какви плодове ще берем от тях? 4-ти април наближава, а експерти вещаят проблеми в изборния ден и след това.
– Този кодекс е добър пример за този тип законодателство, от което вече берем горчиви плодове. Проблемите са видими. Разговорът за Изборния кодекс се води месеци наред, но допуснаха само един експерт в Комисията по правни въпроси на второ четене. И преди, и сега, по време на предизборната кампания, обилно се обсъждат изборните правила, а не предизборните платформи на участващите в изборите. Имаше президентско вето върху закона, но то беше отхвърлено и той бе приет повторно – такъв, какъвто е сега. Председателката на ЦИК подаде оставка! Само управляващите не бяха разбрали, че има проблеми в изборния процес. Освестяването седмица преди изборите няма да снеме отговорността от тях. От „Информационното обслужване” също мълчаха. А от 5 дни по телевизии и вестници дефилира идеята как да не се изпълнява Изборния кодекс! Обаче не. Ще се изпълнява – такъв, какъвто е приет след ветото.
– Този парламент е рекордьор по броя на законите, на които бе наложено вето, май. Имаше ли полза от връщането на законите, според вас, или екипът на държавният глава се потруди напразно?
– Налагането на вето от държавният глава от дистанцията на времето ще покаже правотата на аргументите. Сега още горят страстите и оценките са емоционални. Ползите не се измерват с броя наложени вета – 27 на брой – или с тяхното отхвърляне, а с разбирането, че в обществото има алтернативни позиции или варианти за решаване на проблемите. Мнозинството не е безалтернативно. Затова Конституцията изисква мотивиране при връщането на закон за ново обсъждане. Мотивите могат да са както юридически, така и по целесъобразност. Много от законите са дефектни, макар и в рамките на Конституцията. Моя болка е Законът за развитие на академичния състав – там нямаше вето през 2018 г. Науката стана на килограм. В идните месеци ще наблюдаваме засягане на академичната автономия.
– Парламентарният контрол. Какви бяха неговите особености под председателството на госпожа Цвета Караянчева?
– Парламентарният контрол в 44-ия парламент може да бъде обобщен като „игра на криеница”. Председателката се стараеше да крие премиера от въпросите и питанията на депутатите. Но не само него. По мои наблюдения от отчетите по сесии над 10 % от зададените 4830 въпроси са останали без движение. На тях – те са общо 507 – просто не им е отговорено , предстояло е да им се отговори или е преценено, че те не са в съответствие с Правилника на Народното събрание. При питанията този процент е над 20 % – при 236 питания, на 56 няма отговор, предстояло е да се отговори или не са били в съответствие с правилника.
– Чух Ви по радиото да споменавате за „джобен парламент” и да обяснявате, че това не е просто лютив израз, а термин в науката. Обяснете ни кое понятие обозначава той и доколко то се отнася до вече бившия ни парламент?
– Терминът „джобен парламент” се използва, за да бъдат описани отношенията между парламента и друг орган, който го е поставил в подчинено положение, в зависимост от волята си. През 18-ти и 19-ти век, във времето на ранния парламентаризъм, така се държат конституционните монарси, които без мотиви уволняват и назначават министри, разпускат камарите, когато са недоволни от някое гласуване или изборен резултат, или налагат абсолютно вето върху приет от парламента закон. Понятието узрява през 20-ти век в президентските републики. А в 21-ви век то се изразява в подчиняване на работата на Народното събрание на нежеланието на министър-председателя да участва в неговите заседания. Политическите решения и тяхната промяна или отмяна не са функция на парламентарни и експертни дебати, а са резултат от лична воля или лобистки натиск през социални мрежи и електронни медии. Народното събрание е сведено до неизбежно необходимия орган с развинтено въображение, който трябва да търси извинителни причини за отсъствията на премиера, който би трябвало да се явява пред народните представители. Конкретно, нашите управници не проведоха разговор с обществото по въпроса кои са приоритетите ни в условия на здравна и икономическа криза. Изглежда, че ресторантите и казината се оказаха по-важни от училищата и университетите. И това стана въпреки клетвите за приоритет на образованието.
– В това Събрание обаче имаше доста разгорещени дебати. Как изглеждаха те в очите на специалиста по конституционно право?
– Дебатите по същество бяха по изключение. Мълчаливо беше мнозинството в този мандат. Не вярвам да е отминало времето на големите оратори, но те имат нужда от внимателна публика.
– Ами това, което повечето медии наричат „упражнението за промяна в Конституцията?” Ще остане ли то в историята на парламентаризма?
– 2020 година ще остане в конституционната ни история. „Упражнението с Конституцията“ показа, че всички средства са позволени, за да се удължи престоя във властта. Но опитът за подмяна на Конституцията показа друго. С него българското общество преоткри прокламираните общочовешки ценности – свобода, мир, хуманизъм, равенство, справедливост и търпимост, същността на „правовата, демократична и социална държава“, основните права на човека и гражданина. Не само ние юристите, но и гражданите защитиха нашата Конституция.
– Като уважаван юрист и конституционалист бихте ли дала някаква препоръка на хората, които ще влязат да коват закони в следващото Народно събрание?
– Съвети се дават, ако бъдат поискани. Надявам се, че в следващото Народно събрание ще бъдат прекъснати негативните практики. Как? Чрез одобрена от парламента програма за управление на новото правителство, чрез годишни законодателни програми, възстановяване на блиц-контрола и „час за въпроси“ с отговори от премиера. Малки стъпки, но конституционно укрепващи.
Визитка
Наталия Киселова е родена в Казанлък. Завършва Юридическия факултет на Софийския университет „Свети Климент Охридски” (2002 г.) Като докторант защитава дисертация на тема „Парламентарен контрол”, а от 2005 г. е преподавател по Конституционно право в СУ и в Академията на МВР. Научен секретар на Юридическия факултет на СУ (2011-2012). Eксперт към комисията по държавната администрация в НС (2006-2009) и към Съвета по законодателство на МП (2010-2012). Съветник и секретар по правните въпроси на президента Росен Плевнелиев (2012-2017). С множество научни публикации по конституционно и административно право.